Верховный суд работает над развитием институтов досудебного производства и налоговой апелляции

В главе 29 Гражданского процессуального кодекса (ГПК), действующего с 1 января 2016 года, сохранены основные положения, содержавшиеся в главе 27 ранее действовавшего ГПК. Вместе с тем, глава 29 нового ГПК содержит некоторые отличия, которые судам следует учитывать при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих.

По ранее действовавшему ГПК, предварительное обращение в вышестоящие органы и организации, должностному лицу не являлось обязательным условием для предъявления заявления в суд и его принятия судом к рассмотрению и разрешению по существу (статья 278). В статье 292 нового ГПК предусмотрено, что в случаях, когда законом установлено рассмотрение обращения вышестоящим органом, организацией, должностным лицом, комиссиями или омбудсменом, заявление гражданина и юридического лица подается в суд после соблюдения такого порядка обращения.

Данная норма является отсылочной, поэтому суду необходимо в каждом конкретном случае выяснять, установлен ли законом обязательный досудебный порядок урегулирования спора. В случае несоблюдения заявителем такого порядка, заявление следует возвратить или оставить без рассмотрения.

К примеру, согласно пункту 3 статьи 148 Земельного кодекса заявление на решения, действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, подается в суд после их обжалования вышестоящему должностному лицу. В соответствии со статьей 126 Экологического кодекса, заявление на решения, действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, подается в суд после их обжалования в вышестоящий государственный орган или должностному лицу.

В обоих случаях речь идет об обжаловании решений и действий должностных лиц, осуществляющих государственный контроль. Но, к примеру, в Водном кодексе в пункте 2 статьи 51указано, что решения, принятые должностными лицами, осуществляющими государственный контроль в области использования и охраны водного фонда в пределах их полномочий, могут быть обжалованы в вышестоящий государственный орган и (или) должностному лицу или в суд.

В соответствии с пунктом 8 статьи 20 Кодекса «О здоровье народа и системе здравоохранения», решения, вынесенные должностными лицами, осуществляющими государственный контроль в сфере оказания медицинских услуг, обязательны для исполнения субъектами здравоохранения и могут быть обжалованы в вышестоящем органе и (или) в судебном порядке. То есть обязательный досудебный порядок в этом случае не предусмотрен, хотя речь также идет о государственном контроле.

Главой 29 ГПК введен сокращенный срок для подготовки дела к судебному разбирательству - десять дней, и продление этого срока не допускается. Вместе с тем, практика показывает, что по некоторым делам, представляющим особую сложность, такой сокращенный срок для подготовки дела к судебному разбирательству является явно недостаточным.

В частности, местные суды предлагают предусмотреть возможность продления срока подготовки дела к судебному разбирательству до одного месяца и установления срока рассмотрения дела до двух месяцев по делам об обжаловании уведомлений налоговых органов, вынесенных по результатам налоговой проверки. Ведь для того, чтобы дать правильную правовую оценку действиям налогового органа, суду первой инстанции необходимо проверить правильность доначисления тех или иных сумм по нескольким видам налогов, исследовать значительное количество первичных бухгалтерских документов.

В этой связи следует отметить, что в настоящее время Верховным Судом проводится работа по внесению конкретизированных предложений по расширению института досудебного производства, развитию института налоговой апелляции.

Так, в целях установления единого порядка обжалования решений и действий государственных органов, наделенных контрольными функциями, предлагается общую норму о соблюдении обязательного досудебного порядка урегулирования спора между проверяемыми субъектами и контролирующими органами включить в статью 157 Предпринимательского кодекса.

Законом Республики Казахстан от 30 ноября 2016 года № 26-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам налогообложения и таможенного администрирования» внесены существенные изменения по вопросам обжалования уведомления о результатах налоговой проверки. Они введены в действие с 1 июля 2017 года.

В соответствии с указанным законом, институт налоговой апелляции в вышестоящем налоговом органе упразднился. Согласно пункту 1 статьи 671 Налогового кодекса для рассмотрения жалоб на уведомление о результатах проверки уполномоченный орган (Министерство финансов) создает Апелляционную комиссию. Однако, приняв решение о создании Апелляционной комиссии, разработчик законопроекта не предусмотрел обязательность досудебного порядка разрешения налоговых споров.

Введение такого порядка не только позволило бы разгрузить суд, но и помогло суду в случае поступления жалобы рассмотреть ее в установленный законом сокращенный срок, учитывая, в том числе, решение Апелляционной комиссии.

Еще один вопрос, который возникает в судах республики, касается определения порядка обжалования приказов антимонопольного органа. В силу пунктов 1 и 4 статьи 224Предпринимательского кодекса, по результатам расследования нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции должностное лицо антимонопольного органа готовит заключение, на основании которого антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела об административном правонарушении; передаче материалов в правоохранительные органы для производства досудебного расследования.

Утверждение заключения по результатам расследования нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции оформляется приказом антимонопольного органа. Согласно пункту 7 статьи 224 Предпринимательского кодекса приказ об утверждении заключения по результатам расследования может быть обжалован объектом расследования в суде в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Республики Казахстан.

Вместе с тем, статьей 65 Закона «О правовых актах» предусмотрено, что правовой акт индивидуального применения прекращает свое действие с момента исполнения его требований или содержащихся в нем поручений лицами, которыми адресован данный правовой акт. После вынесения постановления о привлечении лица к административной ответственности, оспариваемый приказ считается исполненным и прекратившим свое действие. В связи с чем, суды прекращали производство по делу, указывая на то, что доводы и доказательства об отсутствии нарушений антимонопольного законодательства и незаконности приказа юридическое лицо должно привести в рамках рассмотрения административного или уголовного дела.

Верховным Судом было установлено, что специализированные административные суды не исследуют по существу вопрос правомерности вынесенного приказа, а принимают его в качестве надлежащего не оспоренного доказательства по делу. В связи с чем сложилась ситуация, когда приказ антимонопольного органа по существу не рассматривался ни в порядке гражданского, ни в порядке административного судопроизводства, чем нарушались права и законные интересы юридических лиц.

В связи с изложенным Верховным Судом было принято решение о сохранении сложившейся судебной практики, но при этом специализированным административным судам указано на необходимость исследования на предмет законности вынесенных приказов антимонопольных органов при рассмотрении административных дел.

Общее правило о том, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается, как на основание своих требований и возражений, сохранено в статье 72 нового ГПК. Однако судам следует учитывать, что данная норма дополнена частью второй, согласно которой бремя доказывания по делам, указанным в главе 29 настоящего Кодекса, возлагается на органы государственной власти, местного самоуправления, общественного объединения, организации, должностных лиц и государственных служащих, чьи акты, действия (бездействие) обжалуются. При этом заявитель вправе, но не обязан доказывать незаконность оспариваемых актов, но он должен указать, какие права, свободы, законные интересы нарушены оспариваемыми актами, действием (бездействием).

Согласно статье 227 ГПК суд обязывает государственный орган, орган местного самоуправления, общественное объединение, организацию, должностное лицо и государственного служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение и восстановить нарушенные права, свободы и законные интересы гражданина или юридического лица, отменить примененные к лицу меры ответственности либо иным способом восстановить нарушенные права, свободы и законные интересы.

Анализ поступающих на пересмотр в кассационную коллегию Верховного Суда гражданских дел указанной категории показывает, что суды буквально цитируют указанную норму закона и излагают резолютивную часть решения следующим образом: «Признать решение (действие) государственного органа незаконным и обязать его устранить в полном объеме допущенное нарушение». Такое решение не соответствует требованиям пункта 17 нормативного постановления Верховного Суда «О судебном решении», согласно которому суд обязан четко и понятно излагать резолютивную часть решения, чтобы не было неясностей и споров при исполнении решения.

На практике возникают случаи, когда государственный орган обращается в суд с заявлением о разъяснении решения суда, просит указать, какое действие он должен совершить. В этой связи судам следует исходить из предмета заявленных требований. Так, при составлении решения по заявлению об оспаривании правового акта индивидуального применения суд может ограничиться признанием оспоренного акта незаконным. В этом случае вынесение судебного решения о признании акта незаконным означает его недействительность с момента принятия.

Признав незаконным отказ в совершении какого-либо действия, к примеру, отказ в регистрации права собственности на недвижимое имущество, суд должен обязать уполномоченный орган зарегистрировать такое право в установленном порядке. И лишь признав незаконным бездействие органа или должностного лица, выразившееся в нерассмотрении обращении заявителя, суд обязывает орган или должностное лицо рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не указывая при этом содержание того решения, которое орган должен принять.